ACUERDO Y SENTENCIA Nº 348/08

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: “INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (INDERT) C. ART. 46 DE LA LEY Nº 2419/04 S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD”.

En Asunción del Paraguay, a los veinte y tres días del mes de junio del año dos mil ocho, estando en la Sala de Acuerdos de Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores: JOSÉ ALTAMIRANO AQUINO, MIGUEL OSCAR BAJAC ALBERTINI y VÍCTOR NÚÑEZ RODRÍGUEZ, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: “Instituto de Desarrollo Rural y de la tierra (INDERT) c. Art. 46 de la Ley Nº 2419/04 s/ Acción de Inconstitucionalidad”

Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente:

CUESTION:

¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida?

El Dr. Altamirano Aquino, dijo: Se presenta ante esta Corte el abogado E.B.A. en nombre y representación del Instituto de Desarrollo Rural y de la Tierra (Indert) e impugna por vía de la inconstitucionalidad el art. 46 de la Ley N° 2419/04 "Que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra", acreditando su representación a través del Poder General que acompaña adjunto a su escrito inicial.

2. El accionante fundamenta la presente acción manifestando que el art. 46 de la Ley N° 2419/04, al establecer: "Del personal contratado: El Instituto podrá contratar personal profesional, técnico, administrativo o de servicios, solo hasta un 10% del plantel de funcionarios presupuestados y contemplados en el anexo del personal permanente, y solo en caso de que no se contare con personal disponible para las funciones requeridas" atenta contra las previsiones contempladas en los arts. 45 "De los derechos y garantías no enunciados", 114 "De los objetivos de la Reforma Agraria" y 115 "De las bases de la Reforma Agraria y del Desarrollo Rural", de la Constitución Nacional.

3. Manifiesta que la Ley N° 2419/04 impide al Instituto de Desarrollo Rural y de la Tierra (Indert) a cumplir con los objetivos de la reforma agraria y del desarrollo rural. Agrega además que el Indert fue creado por Ley N° 2419/04 con la finalidad de atender múltiples necesidades que conlleva el desarrollo, constituyéndose en una entidad de promoción de desarrollo, lo cual requiere de la contratación de personas con diversas funciones, tales como asistencia técnica, social y organizacional a cuyo efecto se debe de recurrir al concurso de técnicos calificados. Por otro lado, alega que los personales permanentes de la institución son funcionarios con estabilidad y antigüedad, los cuales no pueden ser trasladados sin su consentimiento y que existen en varias comunidades Agencias Rurales del Indert donde se requiere de personal para cubrir las necesidades del lugar. Es decir, el Indert está obligado a atender funciones en mayor proporción de lo que le permiten los recursos humanos con los que cuenta, considerando que el artículo impugnado viola el principio de razonabilidad, vulnerando los arts. 45, 114 y 115 de la CN.

4. La Constitución como norma fundamental del Estado, es el centro del ordenamiento jurídico, por lo que todas las demás normas han de ser conforme a ella. Ésta tiene no solo dimensión normativa sino que su texto escrito contiene principios y valores por los que se rige la sociedad. El Juez (en este caso la Corte) es el que debe aplicar el derecho, y es el legitimado para decir en caso de conflicto cual es el derecho; y, en este orden, no solo debe moverse en el ámbito de las normas sino en el de los principios y valores que integran el ordenamiento jurídico. La actividad encaminada a atribuir significado al texto normativo y a averiguar la racionalidad de la norma, va relacionada a la necesidad social de proveer permanentemente entrega del derecho y la plenitud del ordenamiento.

5. Con estos presupuestos tenemos, por un lado, la Constitución Nacional, su texto normativo y su contenido de principios y valores, y por la otra, la Ley N° 2419/04 "Que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra", en su art. 46, cuya disposición normativa según el accionante estaría en colisión con las normas constitucionales por lo que respecto de la acción promovida corresponde ejercer el control jurisdiccional pertinente.

6. En primer término, si bien el accionante en su calidad de representante del Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (Indert) impugna el art. 46 de la Ley N° 2419/04, no observa la existencia de lesión concreta a sus legítimos derechos, es decir, no detalla el agravio específico que le ocasiona la norma, el que debe darse de manera concreta y suficientemente fundamentada, tal como lo exige el art. 550 del CPC, situaciones éstas determinantes para el rechazo de la presente acción intentada. En el caso en cuestión, debe demostrarse la lesión o amenaza que pudiera afectar en forma concreta su derecho a cuestionar la disposición impugnada, puesto que no se estaría tutelando ningún derecho concretamente afectado. El requisito fundamental para la viabilidad de la acción de inconstitucionalidad no se ha cumplido, al no haberse invocado ningún acto concreto que impida u obstaculice la aplicación de la norma legal por el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (Indert).

7. Sin embargo, y pese a lo referido, considero oportuno mencionar que, la Ley N° 2419/04 "Que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra" al establecer en su art. 46: "Del personal contratado: El Instituto podrá contratar personal profesional, técnico, administrativo o de servicios, solo hasta un 10 % del plantel de funcionarios presupuestados y contemplados en el anexo del personal permanente, y solo en caso de que no se contare con personal disponible para las funciones requeridas", no trasgrede ni viola norma constitucional alguna que pueda considerarse fundamento para la procedencia de la acción. Es más, el referido artículo presenta las condiciones y los parámetros para la contratación de personal profesional, estableciendo la facultad al Indert de contratar solamente en caso de que no se contare con personal disponible para las funciones requeridas y únicamente hasta el 10% del plantel total de funcionarios presupuestados permanentes. Esto, en ningún aspecto contradice con las previsiones constitucionales, pues la Constitución establece preceptos generales que deben ser operativitizados por medio de leyes y reglamentos, señalando en el caso particular, las pautas que debe tener en cuenta el Instituto para la contratación de sus personales, lo cual en ningún aspecto entra a modificar, alterar u obstaculizar los propósitos y objetivos constitucionales de reforma agraria y desarrollo rural establecidos, sino que simplemente, se limita a operacionalizar y establecer pautas de control en el manejo y organización de la Institución.

8. Por otro lado, el hecho de que el personal (recursos humanos) con que cuenta el Indert sea inferior a las necesidades que demanda la efectividad laboral de ninguna manera puede ser motivo para acrecentar la cantidad de contratados, por medio de una acción de inconstitucionalidad. Al contrario, debe esforzarse en capacitar, entrenar y obtener la mayor eficiencia a través de la capacitación al funcionario, evitando la superpoblación en la Administración Pública con el objetivo de obtener mayor eficacia y eficiencia laboral. Es decir, la ineficiencia de los funcionarios no puede ser el motivo para modificar una ley.

9. Los casos excepcionales de personas con reconocida habilidad, competencia o experiencia invocados para justificar la contratación en la prestación de servicios al Estado, está permitida en la Ley, "El Instituto podrá contratar personal profesional, técnico, administrativo o de servicios…", pero reitero, no puede jamás, servir de argumento para sostener la ineficiencia de los funcionarios ya nombrados o contratados.

10. Por tanto, conforme a los fundamentos expuestos precedentemente, en concordancia con el Dictamen Fiscal N° 1492 de fecha 29 de octubre de 2007, corresponde no hacer lugar a la presente acción. Es mi voto.

El Dr. Bajac Albertini, dijo: Del análisis minucioso de los fundamentos de la presente acción se desprenden dos razones fundamentales para proceder al rechazo de la misma y ellas son: Primero, que efectivamente como lo manifestara en su respectivo dictamen la Fiscalía General del Estado, en autos no se halla acreditada de manera fehaciente la lesión concreta que obstaculiza a la Institución recurrente al disfrute de sus legítimos derechos; es decir, que no encontramos de que manera puede llegar el mentado artículo a impedir que el Indert cumpla cabalmente con sus funciones organizacionales, en razón de que según sus propias manifestaciones existe personal suficiente para la realización de las tareas que le son asignadas por la Ley. En segundo lugar, cabe resaltar que el hecho de no contar con recursos humanos capacitados, es un mal que se repite en varios entes estatales y consecuentemente, me veo en la imperiosa necesidad de manifestar que soy del convencimiento de que el dotamiento de más personal no es la solución a dicha problemática, sino muy por contrario, creo que todos debemos ahondar en esfuerzos a fin de obtener la progresiva capacitación y el adiestramiento necesario para cada labor específica de los funcionarios actuales, sin recargar aún mas el aparato estatal.

Siguiendo el espíritu de la legislación estudiada y a mérito de las consideraciones que anteceden, voto en igual sentido que el Ministro Preopinante, y en consecuencia considero pertinente sentar idéntica postura con relación a la norma legal atacada por esta vía. Es mi voto.

El Dr. Núñez Rodríguez, manifestó: Que se adhiere al voto del Ministro preopinante, Dr. Altamirano Aquino, por los mismos fundamentos.

Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue:

SENTENCIA Nº 348

Asunción, 23 de Junio de 2.008

VISTO: Por los méritos del Acuerdo que anteceden,

LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA,

SALA CONSTITUCIONAL,

RESUELVE:

NO HACER LUGAR a la acción de inconstitucionalidad promovida por el abogado E.B.A. en nombre y representación del Instituto de Desarrollo Rural y de la Tierra (Indert) contra el art. 46 de la Ley N° 2419/04 "Que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra", por los motivos expuestos en el considerando de esta resolución.

ANOTAR, registrar y notificar.

Ante mí:

Héctor Fabián Escobar Díaz.-Secretario
José Altamirano Aquino.
Miguel Oscar Bajac Albertini.
Víctor Núñez Rodríguez.

(CZ)