ACUERDO Y SENTENCIA Nº 55/11 JUICIO: “JORGE AGUSTÍN VALENZUELA AGUAYO C/ NUMERAL 2 DEL DECRETO No. 1774 DE FECHA 7 DE ABRIL DE 2009 DICTADO POR EL PODER EJECUTIVO”. |
En la ciudad de Nuestra Señora de la Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los días veinte y ocho del mes de Febrero de dos mil once, estando presentes los Excmos. Señores Miembros del Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, Amado Verón Duarte, Ramón Rolando Ojeda y Arsenio Coronel Benítez en su Sala de Audiencias y Público Despacho, bajo la Presidencia del Primero de los nombrados, por ante mí el Secretario Autorizante, se trajo a acuerdo el expediente caratulado: "JORGE AGUSTIN VALENZUELA AGUAYO C/ NUMERAL 2 DEL DECRETO No 1774 DE FECHA 7 DE ABRIL DE 2009 DICTADO POR EL PODER EJECUTIVO". Previo el estudio de los antecedentes del caso, el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, resolvió plantear y votar la siguiente. CUESTIÓN: Está ajustado a derecho el acto administrativo recurrido? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: RAMÓN ROLANDO OJEDA, AMADO VERON DUARTE y ARSENIO CORONEL BENITEZ. Y EL MIEMBRO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS SEGUNDA SALA, DR. RAMÓN ROLANDO OJEDA, DIJO: Que en fecha cinco de mayo de dos mil nueve (fs. 34/38 de autos), se presentó ante este Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, el Señor Jorge Agustín Valenzuela Aguayo, por derecho propio y bajo patrocinio de abogado, a promover demanda contencioso - administrativa contra el numeral 2 del Decreto no 1774 de fecha 7/04/2009 dictado por el Poder ejecutivo. Funda la demanda en los siguientes términos: Que en tiempo y forma vengo a promover demanda en contra del numeral 2 del Decreto del Poder Ejecutivo N° 1774 de fecha 07 de Abril de 2009, que me fuera notificado el 16 de abril pasado, en los términos que siguen: 1.- Soy funcionario de carrera de la administración pública, con más de 10 años de antigüedad. El legajo personal que obra en el Ministerio de Relaciones Exteriores así lo va a comprobar. 2.- Me encuentro debidamente escalafonado en el Servicio Administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores, conforme al Decreto n° 2737 de fecha 2 de julio de 2004, luego de haber concursado en el proceso de evaluación conforme al Decreto n° 15.521 de fecha 29 de noviembre de 2001, cuya copia acompaño. En este proceso intervino la Junta de Calificaciones del Escalafón Administrativo, tal como por ejemplo interviene la Junta de Calificaciones del Escalafón Diplomático y Consular. 3.- El rango en el que estoy escalafonado corresponde al de Oficial Director Administrativo, que es el de categoría superior establecida en el Escalafón Administrativo establecido en el Decreto n° 15.521 citado. 4.- De acuerdo al Art. 9 de citado instrumento legal, los cargos previstos para las misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares de la República en el Exterior, serán ocupados exclusivamente por funcionarios pertenecientes al citado Escalafón Administrativo. 5.- En fecha 30 de Abril de 2008, conforme al Decreto n° 12.096 cuya copia también presento fui nombrado para ejercer funciones en carácter de Oficial Director Administrativo en el Consulado de la República del Paraguay en Formosa, República Argentina. 6.- Que, el fundamento ("Visto") del Decreto cuestionado indica que el Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó al Poder Ejecutivo se den por terminadas mis funciones como Oficial Director Administrativo, a lo que el Poder Ejecutivo accedió asignándome la categoría de C35, a prestar servicios en el Ministerio de Relaciones Exteriores. 7.- En tales condiciones mi parte cree que el Decreto citado adolece de serios vicios dado que no ha respetado las garantías mínimas establecidas en la ley y en los decretos operativos de tales, en mi beneficio tales como : a) El pedido de cese de funciones como Oficial Director Administrativo en el Consulado de la República del Paraguay en Formosa presentado por el Ministerio de Relaciones Exteriores no cuenta con el dictamen previo de la Junta de Calificaciones del Servicio Administrativo, conforme al Art. 4o del Decreto reglamentario del Servicio Administrativo, b) El pedido de cese de funciones como Oficial Director Administrativo en el Consulado de la República del Paraguay en Formosa no cuenta con la propuesta previa de la Dirección de Recursos Humanos ni ha intervenido la Secretaria General, tal como lo indica también el Art. 4o del Decreto reglamentario del Servicio Administrativo, c) En el "Considerando" del Decreto cuestionado no es el adecuado para las situaciones de los funcionarios escalafonados., los que necesariamente para ser trasladados o rotados deben contar con un procedo previo, d) El Decreto cuestionado me asigna la categoría C35, que es notoriamente inferior a la que ostentaba antes de ser asignado como Oficial Director Administrativo, pues el mismo corresponde al de Jefe de Departamento, mientras que yo me desempeñaba como Director de Finanzas en la sede del Ministerio, conforme lo indica el mismo Decreto n° 12.096 antes citado, todo conforme a la Ley de Presupuesto Ejercicio Fiscal Año 2009 12-04, Ministerio de Relaciones Exteriores, cuya copia acompaño. 8.- Que, en tales condiciones el Decreto cuestionado debe ser revocado por atentar contra las garantías mínimas que me asisten como funcionario público debidamente escalafonado en el Servicio Administrativo. 10.- Que, este Tribunal tiene repetidas veces declarado que las garantías establecidas en las leyes han sido son en procura de mejorar las condiciones de trabajo de los empleados públicos y al mismo tiempo optimizar el servicio público, extremos que no se encuentran previstos en el Decreto cuestionado. Termina solicitando, que previo los trámites de rigor, El Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, dicte resolución haciendo lugar a la presente demanda, con costas. Que, en fecha doce de octubre del año dos mil nueve (fs. 98/103 de autos), se presento ante este Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, el Abogado Luis Andrés Arévalo Kunert, en representación del Ministerio de Relaciones Exteriores, a contestar la presente demanda contencioso administrativa en los siguientes términos: Que en tiempo y forma vengo a contestar el traslado de la acción contencioso administrativa que nos fuera notificada en fecha 15 de setiembre del año 2009, en los autos "JORGE AGUSTÍN VALENZUELA AGUAYO C/NUMERAL 2 DEL DECRETO N°1774 FECHA 07 DE ABRIL DE 2009, DICTADA POR EL PODER EJECUTIVO", fundado en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación paso a exponer: Que rechazamos todos y cada uno de los puntos y argumentos expuestos por la parte actora referidos a la promoción de esta acción, a excepción de los expresamente aceptados en el presente escrito. Que, en uso de sus atribuciones constitucionales, el Señor Presidente de la República, ha suscrito el Decreto N° 1774 de fecha 07 de Abril del año 2009 "POR EL CUAL SE DAN POR TERMINADAS FUNCIONES Y SE ASIGNAN CATEGORÍAS A FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES" El mismo, en su artículo 2° prescribe: "Dame por terminadas las funciones del Señor Jorge Agustín Valenzuela Aguayo como Oficial Director Administrativo en el Consulado de la República del Paraguay en la Ciudad de Formosa, República Argentina, con categoría D28, y se lo asigna para prestar servicios en la sede del Ministerio de Relaciones Exteriores, con categoría C35 ". La propia Constitución Nacional en su artículo 238 numeral "6" establece : "nombrar y remover por sí a los Ministros del Poder ejecutivo, Al Procurador General de la república y a los funcionarios de la Administración Pública cuya designación y permanencia en los cargos no estén reglados en otro modo por esta Constitución o por la Ley". El fundamento del considerando del Decreto N° 1774, objeto de ésta demanda contenciosa-administrativa, es el adecuado para estos casos pues no se necesitaría mas fundamento que el establecido en la Constitución Nacional, ya que en la carta orgánica está expresamente señalada la atribución del Presidente de la República de dirigir el manejo de las relaciones exteriores como el de nombrar y remover a los funcionarios de la administración pública, por lo que se trata de una facultad discrecional de la Administración. En primer término el Decreto N° 15521 de fecha 29 de noviembre del 2001 "POR EL CUAL SE APRUEBA EL REGLAMENTO DEL SERVICIO ADMINISTRATIVO DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES" en SU artículo 13 establece: "En el mes de junio de cada año, la Junta de Calificaciones estudiará la lista de ascensos, rotaciones y traslados, en base a la propuesta que presente la Dirección de Recursos Humanos a través de la Secretaria General, basada en documentos e Informaciones que considere pertinentes. Una vez aprobada la lista, en el mismo mes de junio, la Junta de Calificaciones la elevara al Poder Ejecutivo para los efectos que correspondan. Dictado el Decreto respectivo, el Ministerio de Relaciones Exteriores procederá a notificar los ascensos, rotaciones y traslados, que se hubieran dispuesto, y a cumplirse durante los meses de enero a julio del año siguiente; tomando en cuenta, de ser posible; la situación de familiares o dependientes". Si bien es cierto que el artículo 13 del mencionado Decreto establece los pasos a seguir en cuanto a ascensos, rotaciones y traslados de los funcionarlos administrados escalafonados, el actor no menciona en su escrito de demanda que el Decreto N°1296 de fecha 30 de abril del 2008, por el cual el mismo fue designado a cumplir funciones en carácter de Oficial Director Administrativo en el Consulado de la República del Paraguay, en la Ciudad de Formosa, República Argentina, no intervino la Junta de Calificaciones del Escalafón Administrativo, y el mismo jamás objetó dicha designación (Decreto N° 1296), esta conducta constituye un claro ejemplo del "venide contra factum". Tales extremos podemos corroborar por nota JCESA/N" 1/09, del Secretario de la Junta de Calificaciones del Escalafón Administrativo, que expresa que no existe Acta o Documentación respaldatoria referente a alguna Sesión de la Junta de Calificaciones del Escalafón Administrativo, referente a la designación del mismo en el exterior, según nota ya adjuntada a estos autos. El Decreto N° 15521 de fecha 29 de noviembre del 2001 en su Artículo 12 establece que "Los funcionarlos administrativos estarán sujetos a rotación y traslado. Se entiende por rotación la designación de un funcionario que cumple servicios en la República para prestarlos en el exterior o viceversa. Se entiende por traslado el cambio de un funcionarlo de una dependencia a otra sede de la Cancillería, de la Misión Diplomática u Oficina Consular, de un país a otro o, dentro del mismo país, de una dudada otra: El período de Servicio en el exterior no podrá exceder de cuatro años consecutivos, sea un mismo país o en más de uno". El periodo de Servicio en el exterior al cual hace mención el artículo citado, establece que el periodo en el exterior no podrá exceder de 4 años consecutivos sea en un país o en otro, es decir la ley establece a un Plazo Máximo en el cual los funcionarios podrán prestar servicios en el exterior de forma consecutiva, sin embargo no se establece un plazo mínimo por lo que la Administración queda facultada conforme a su facultad constitucional a realizar las rotaciones que creo conveniente de acuerdo a la política exterior. Asimismo, en cuanto al traslado a otra función en la Sede del Ministerio de Relaciones Exteriores a la que hace mención el actor, los cargo que el mismo pretende asumir según lo establecido en el Articulo 15 Inc. "a" del Decreto N°15521/01, son de cumplimiento imposible para esta representación, pues el mismo carece de los requisitos mínimos necesarios para ocupar cada cargo a saber: El artículo 15 del Decreto N° 15521/01 en su inc. "a" establece: "Los funcionarios que regresen al país deberán ser designados en cargos acordes con su categoría, su antigüedad y su trayectoria funcional y percibirán un sueldo común por categoría, a mas de los gastos y remuneraciones adicionales que pudieran 1 corresponder. A los efectos de determinar la equivalencia entre las categorías de los 1 funcionarios en el escalafón y cargos que desempeñen en la sede del Ministerio de Relaciones Exteriores, se establece cuanto sigue: a- El rango Oficial Director Administrativo corresponde a los cargos de Director General de Administración y Finanzas; Director de las dependencias de la Dirección General de Administración y Finanzas; de Auditoria y de algunas de las dependencias de la Inspectoría General del Servicio Exterior. Dichos cargos podrán ser ejercidos por un Funcionario Administrativo Escalafonado." El artículo 8 inc. "c" de la ley 1626/00 DE LA FUNCIÓN PUBLICA establece: "Son cargos de confianza y, sujetos a Ubre disposición, los ejercidos por las siguientes personas: ... c) El Secretarlo General, el Secretario Privado, el Director Administrativo y el Director Financiero que prestan servicios en el Gabinete de los Ministros del Poder Ejecutivo; los Presidentes y los miembros de los consejos o directorios de las entidades descentralizadas... "En efecto tratándose los cargos de Director Administrativo y Director Financieros de cargos de confianza, mal podría el Señor Jorge Agustín Valenzuela Aguayo recuperar dichos cargos, pues los mismos, son de libre disposición como surge del texto legal y están reservados para las personas que gocen de confianza para la Máxima Autoridad Ministerial. En cuanto a los cargos de auditores, para cubrir los mismos es necesario, realizar el concurso de oposición y méritos establecidos por Decreto N° 10883 del año 2007, y el cual carece el actor. Para comprobar dichos requisitos solicitamos a este Excelentísimo Tribunal Oficie a la Auditoria General del Poder Ejecutivo, a fin de que remita los requisitos necesarios para ocupar el cargo de Auditor. De la misma manera para ejercer los cargos en Inspectoría General del Servicio Exterior es necesario haber ejercido las funciones de Embajador de la República del Paraguay en el exterior por lo durante cinco años, requisito que también carece el actor, conforme lo establecido en la Ley N° 1635/00 (la cual es una norma de prelación según lo establecido art 137 Constitución Nacional al Decreto en el cual basa sus pretensiones la parte actora) en su Artículo 12 que textualmente expresa " La Inspectoría General del Servicio Exterior tiene a su cargo el control de la gestión administrativa y del patrimonio, así como la evaluación del cumplimiento de las funciones asignadas a las misiones diplomáticas y consulares. Será dirigida por un funcionario que haya ejercido las funciones de Embajador de la República en el exterior por lo menos durante cinco años. “El acto atacado de de victos (decreto 1774) es a todas luces regular, pues ha dado cumplimiento a las 4 principales condiciones de regularidad y validez del acto administrativo, a saber condición de fondo o autorización legal, competencia de la autoridad que dictó el acto, forma en que el acto se exterioriza y condición de hecho. La pretensión del actor colisiona contra la presunción de legitimidad del acto jurídico y además contra la falta de cumplimiento de uno de los requisitos ineludibles para el inicio de cualquier contienda que verse en materia de derecho administrativo ante la autoridad jurisdiccional: el agotamiento de la instancia administrativa. El acto administrativo individual lleva consigo la presunción de regularidad, esto es la presunción de que el mismo verifica las condiciones de legalidad, autorización y competencia, forma y condición de hecho o motivación del acto, que hacen que el acto deba ser cumplido mientras no sea declarada su nulidad. Si bien tal presunción no está establecida expresamente en el ordenamiento positivo, la cuestión deriva de una razón práctica, que no es otra sino la de no enervar el cumplimiento de las resoluciones administrativas con la resistencia de los obligados fondada en la afirmación de que el acto es nulo' Los más grave del caso, es que el Señor Jorge Agustín Valenzuela Aguayo por Nota de fecha 25 de mayo del año 2009, solicita al MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES, permiso SIN GOCE DE SUELDO amparado en el artículo 54 inc. "a" de la Ley 1626/00 de la Función Pública PARA PRESTAR SERVICIOS EN OTRA REPARTICIÓN y el cual le fue concedido por Resolución N° 493 POR LA CUAL SE LE CONCEDE PERMISO SIN GOCE DE SUELDO AL OFICIAL DIRECTOR ADMINISTRATIVO, LICENCIADO JORGE AGUSTÍN VALENZUELA AGUAYO, FUNCIONARIO DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, según se constatan de los documentos ya agregados a estos autos. El mismo se encuentra cumpliendo funciones en otra repartición ESTATAL, y sin embargo reclama la reposición en el cargo, con el pago de los salarios caídos y de más beneficios sociales, pretendiendo de esta manera hacerse con una especie de doble sueldo y de esta manera obtener un beneficio ilegítimo como lo es el de pretender cobrar dos sueldo de dos reparticiones estatales diferentes. El mismo permiso SIN GOCE DE SUELDO, reiteramos fue concedido por propio pedido del interesado, ni siquiera se halla cumpliendo funciones dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores con la categoría asignada en dicho decreto y ahora con esta acción pretende gozar un beneficio a todas luces improcedente. El Artículo 30 de la citada Ley 1.626/00 prescribe que "Cargo es la función o trabajo que debe desempeñar un funcionario. El cargo público es creado por ley, con la denominación y la remuneración prevista en el Presupuesto General de la Nación. Los cargos tendrán un orden jerárquico. El uncionario que los ocupe se regirá por el principio según el cual a mayor facultad corresponde mayor responsabilidad'. El mismo al solicitar dicho permiso, en su carácter de Jefe con Categoría C35, está reconociendo el acto impugnado y el cargo al cual el mismo fue designado, sin embargo en la promoción de esta demanda el mismo pretende desconocer ese reconocimiento y va mas allá pues solicita un salario superior al cargo aceptado por el mismo, por lo esta conducta asimismo constituye otro claro ejemplo del "venide contra factum". En conclusión, el funcionario solicita permiso sin goce de sueldo en su cargo de JEFE con categoría C35 reconocido expresamente, y sin embargo reclama la reposición como OFICIAL DIRECTOR ADMINISTRATIVO, con el pago de los salarios de este último. El Decreto atacado por la supuesta ilegalidad, esta reglado por su juridicidad, por estar Inmerso en su potestad otorgada por la propia Ley y la Constitución Nacional. Lo que implica decir que si la referida potestad fuera cercenada por otro poder extraño, se desnaturaliza el Poder Administrador. Sobre punto; es de notar que no existe un perjuicio irreparable al particular, pues como bien lo l expresa el señor Valenzuela Aguayo, el mismo a la fecha posee el rango de Oficial Director Administrativo, conforme al Decreto N° 2737 de fecha 02 de julio del 2004 y el cargo que ocuparía conforme decreto 1774/09 sería una función que no causaría perjuicio a su rango en escalafón como personal administrativo de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores. El actor manifiesta además que existe una alteración unilateral de las condiciones de trabajo, a lo que recordamos al Prof. Villagra Maffiodo sin temor a equívocos, que la Administración tiene como característica principal en lo que concierne a la Función Pública, en Derecho Administrativo de estar facultada, por la posición jurídica en que se encuentra, a realizar alteraciones unilaterales. La autonomía del Derecho Administrativo descansa, en gran parte, en la vigencia de los principios propios de dicha rama del derecho en el ordenamiento positivo nacional. En su relatorio no se alega una nulidad absoluta del acto. En este sentido, Estrada incluso señala que como alternativa legal, el interesado puede solicitar a la propia Administración que suspenda los efectos del acto recurrido en base a su nulidad absoluta. Lo antedicho es al solo efecto de demostrar la existencia de vías de solución previas a la instancia judicial. Desatender principios de derecho administrativo es inviable para los órganos jurisdiccionales de nuestro país, en atención al escaso desarrollo y actualización de la legislación vigente. Así, a modo de ejemplo se puede citar que uno de los principios básicos que rigen la actividad de la administración, cual es el principio de la legalidad, no está expresamente reconocido en la actual constitución, como sí estaba reconocido en la Constitución Nacional del año 1967. Señalamos dicho ejemplo a los efectos de hacer notar la importancia de la incorporación de los principios de esta rama del derecho a través de la actividad jurisprudencial. En efecto, el actor en su petitorio solicita en el punto 4 "Se sirva imprimir a esta demanda el tramite previsto para el procedimiento de lo contencioso administrativo, requiriendo los antecedentes al Ministerio de Relaciones Exteriores, en especial y el texto v los antecedentes de la resolución de la junta de calificaciones del SERVICIO DIPLOMÁTICO que dispusiera el término de mis funciones en el Consulado de la República en Formosa, Argentina y de los documentos previos y necesarios para ellos. El actor, pretende hacer incurrir al Juzgador en error y confusión al solicitar los antecedentes a la Junta de Calificaciones del Servicio Diplomático, que ABSOLUTAMENTE NADA TIENE QUE SER CON SU RANGO DE OFICIAL DIRECTOR ADMINISTRATIVO, ya que se tratan de procedimiento y escalafones distintos. La Junta de Calificaciones del Servicio Diplomático y Consultar mal podría tener o remitir un antecedente administrativo de una persona que no se halla dentro del escalafón diplomático. Lo que pretende el mismo, como expresamos anteriormente es hacer cree a WEE que se trata de un mismo procedimiento, cuando en realidad se trata de realidades totalmente distintas. En el caso de autos, y esto es fundamental, nos encontramos ante una persona que no integra el plantel de funcionarios del Servicio Exterior, por lo que no corresponde la actuación de la Junta de Calificaciones del Servicio Diplomático en el caso particular, que se encuentra dentro del escalafón del servicio exterior, porque para dicho efecto deben concurrir presupuestos previstos en la Ley N° 1.335/99, uno de los cuales - Art. 3o - y de naturaleza ineludible es de que los cargos por categoría en el escalafón será determinado por la Ley del Presupuesto General de la Nación y de acuerdo al Art 4° "El ingreso de nuevos funcionarios al escalafón, y el ascenso, rotación y traslado de los escalafonados, será propuesto por la Dirección del Ministerio de Relaciones Exteriores", para a partir de allí ser elevados al Poder Ejecutivo, presupuestos que como reiteramos no se dan en el actor." Termina solicitando, que previo los trámites de rigor, el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, dicte resolución rechazando la presente demanda contencioso administrativa por improcedente, con costas. Y el Miembro del Tribunal de Cuentas Segunda Sala MAGISTRADO Ramón Rolando Ojeda prosiguió diciendo: QUE, antes de entrar a analizar el fondo de la cuestión, es preciso realizar una síntesis de los acontecimientos que derivaron en el dictamiento del Decreto hoy recurrido. Así, tenemos que, por Decreto No 2737 de fecha 2/07/04 se resuelve incorporar al escalafón del Servicio Administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores a Jorge Agustín Valenzuela Aguayo, en la categoría de Oficial Director Administrativo y a propuesta de la Junta de Calificaciones. Por Resolución No 868 de fecha 30/08/04 dictada por el Ministerio de Relaciones Exteriores se resuelve designar al Director de Finanzas Jorge Agustín Valenzuela Aguayo a prestar servicios en carácter de Director Interino de Auditoría Interna (sin perjuicio de sus funciones como Director de Finanzas). Por Resolución No 883 de fecha 31/08/04 dictada por el Ministerio de Relaciones Exteriores se resuelve trasladar a Jorge Agustín Valenzuela Aguayo como Director de Auditoría Interna del MRE. Por Decreto No 3366 de fecha 16/09/2004 se resuelve dar por terminadas las funciones de Jorge Agustín Valenzuela Aguayo como Director de Finanzas del MRE y se lo designa como Director de Auditoría Interna de la misma repartición. Por Decreto No 4930 de fecha 15/03/2005 se resuelve ascender a Jorge Agustín Valenzuela Aguayo, del cargo de Jefe de Departamento (categoría C55) al cargo de Director (categoría B27). Por Resolución No 421 de fecha 11/05/05 dictada por el Ministerio de Relaciones Exteriores se resuelve dar por terminadas las funciones de Jorge Agustín Valenzuela Aguayo como Director de Auditoría Interna del MRE. Por Decreto No 12096 de fecha 30/04/08 se resuelve dar por terminadas las funciones de Jorge Agustín Valenzuela Aguayo como Director (categoría B27) y se lo designa a prestar servicios como Oficial Director Administrativo en el Consulado de la República del Paraguay en la ciudad de Formosa, República Argentina (categoría D28). Por Decreto No 1774 de fecha 7/04/09 se resuelve dar por terminadas las funciones de Jorge Agustín Valenzuela Aguayo como Oficial Director Administrativo en el Consulado de la República del Paraguay en la ciudad de Formosa, República Argentina (categoría D28) y se lo designa para prestar servicios en la sede del Ministerio de Relaciones Exteriores con categoría C35 (decreto hoy recurrido). QUE, en resumidas cuentas, lo que argumenta el actor al instaurar la presente demanda contencioso administrativa es que el cese de sus funciones como Oficial Director Administrativo en el Consulado de la República del Paraguay en la ciudad de Formosa no cuenta con propuesta previa de la Dirección de Recursos Humanos ni dictamen previo de la Junta de Calificaciones del MRE y que el decreto cuestionado le asigna una categoría inferior a la que ostentaba antes de ser asignado como Oficial Director Administrativo. Al contestar la demanda, el Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio de su representante, argumenta, entre otras cuestiones, que, en cuanto al traslado a otra función en la sede del MRE que menciona el actor, los cargos a los que el mismo pretende asumir son de cumplimiento imposible por carecer el demandante de los requisitos mínimos necesarios para ocupar dichos cargos ya que los mismos o son cargos de confianza o requieren del concurso de oposición y méritos. BIEN, en base a lo precedentemente expuesto, lo que corresponde a esta Magistratura es dilucidar si hubo o no un descenso en la categoría del actor al volver de sus funciones en el exterior y si ello acarreo o no un perjuicio para el mismo. QUE, de la lectura de las instrumentales agregadas a estos autos tenemos que, antes de ser designado para prestar servicios como Oficial Director Administrativo en el Consulado de la República del Paraguay en Formosa (Decreto No 12.096 - fs. 78), el actor fue ascendido del cargo de Jefe de Departamento (categoría C55) al de Director (categoría B27) por Decreto No 4930 (fs. 80). Es decir, el cargo que ostentaba el Sr. Jorge Agustín Valenzuela Aguayo al momento de enviarlo al exterior como Oficial Director Administrativo era el de Director. Sin embargo, de la lectura del Decreto hoy cuestionado (No 1774 - fs. 76), se constata que, al darse por terminadas sus funciones en dicho consulado, se designa al actor a prestar servicios en la sede del MRE con categoría C35 (jefe de departamento). Entonces, no es necesario a esta altura hacer muchos análisis para concluir que, efectivamente, al regresarlo al Paraguay, el Decreto cuestionado, lo hace en una categoría inferior a la que fungía el Sr. Valenzuela Aguayo al momento de enviársele al Consulado del país vecino (se fue siendo Director y volvió siendo Jefe de Departamento). En este punto debemos clarificar que el presente caso se rige por el Decreto No 15521 de fecha 29/11/2001 POR EL CUAL SE APRUEBA EL REGLAMENTO DEL SERVICIO ADMINISTRATIVO DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, al tratarse de un funcionario administrativo del MRE y, al respecto, el mencionado Decreto reglamentario establece claramente en el Titulo IV DE LAS EQUIVALENCIAS DE RANGOS Y CARGOS, Articulo 15: "Los funcionarios que regresen al país deberán ser designados en cargos acordes con su categoría, su antigüedad y su trayectoria funcional y percibirán un sueldo común por categoría, a más de los gastos y remuneraciones adicionales que pudieran corresponder....". Por su parte, el artículo 6 del citado Decreto Reglamentario prescribe que: "Los funcionarios administrativos desempeñaran funciones de conformidad con la categoría que ocupen en el escalafón, indistintamente en las Misiones Diplomáticas, Oficinas Consulares, Representaciones Permanentes ante Organismos Internacionales y en la sede del Ministerio de Relaciones Exteriores". Asimismo, el Tribunal ha sentado su postura, en reiterados fallos, referente a casos análogos al hoy estudiado, al argumentar que: "La administración tiene el derecho de efectuar los cambios en las funciones desempeñadas por quienes fueron designados para cumplirlas por razones de servicio, pero le está totalmente prohibido alterar el estado y la calidad de las nuevas funciones a ser cumplidas por el funcionamiento de que se trate, en el sentido dichas nuevas funciones deben de estar acorde con la jerarquía y el nivel de remuneraciones del mismo, disponer lo contrario es simplemente desjerarquizar al funcionarlo, violando de esta forma el marco constitucional y legal mencionado en los párrafos antecedentes. Sencillamente Implica un despido encubierto, al acorralar al funcionario no dejándole otra alternativa que renunciar al cargo por las condiciones nuevas totalmente desfavorables en que desempeñaría su calidad de funcionario público". (Juicio: Eduardo Manuel Ynsfrán Saldívar c/ RESOLUCIÓN NRG, 7 DE FECHA 7 DE ABRIL DE 1996, DIC, POR EL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Primera Sala). QUE, de lo anteriormente expuesto surge con claridad que el actor no cuestiona ni se queja de la orden de regresar al país sino más bien, de que a dicha vuelta le hayan asignado una categoría menor a la que ostentaba al momento de ser enviado al servicio exterior, lo que obviamente, le produce un daño tanto a nivel profesional como económico. Además de ello, debemos dejar en claro que no se discute la facultad legal del Ministerio de Relaciones Exteriores de determinar la rotación y traslado de sus funcionarios (tal como lo establece el artículo 12 del Decreto 15521). Lo que si se sustenta es que debe ser respetado el principio cardinal del Derecho Administrativo en cuanto a actos de esta naturaleza, que indican que deben ser fundados, motivados. Si bien es cierto que siempre hay razones que deciden a la administración pública a emitir un acto determinado, no es menos cierto que tal acto no puede ser Inmotivado, incausado, pues este requisito constituye una garantía para el administrado, una garantía para el particular afectado y para la misma administración. QUE, siguiendo la línea hasta aquí presentada, es dable señalar que la Ley No 1626, de aplicación supletoria, otorga una alternativa para la solución de inconvenientes como el que nos ocupa, al establecer que: Artículo 9°. Cuando se produzca la cesantía de un funcionario con estabilidad que hubiera estado ocupando un carao de confianza, el afectado podrá optar por volver a las funciones que cumplía con anterioridad o por recibir la indemnización prevista para los despidos sin causa. QUE, por otro lado, lo referenciado en párrafos anteriores nos lleva a analizar otra de las quejas del actor, pues el mismo sostiene que el cese de sus funciones como Oficial Director Administrativo y su consecuente traslado a la sede del Ministerio de Relaciones Exteriores no cuenta con propuesta previa de la Dirección de Recursos humanos ni con dictamen previo de la Junta de Calificaciones. Al contestar dicho punto, la representación del MRE sostuvo textualmente que: "Si bien es cierto que el artículo 13 del mencionado Decreto establece los pasos a seguir en cuanto a ascensos, rotaciones y traslados de los funcionarios administrados escalafonados...". Es decir, la propia demandada admite no haber cumplido con los requisitos establecidos para las rotaciones y traslados (ni en aquel entonces, cuando el actor fue enviado al exterior ni ahora, al ordenar su vuelta) en el artículo 4 del Decreto Reglamentario No 15521 que transcripto dice: "El ingreso de nuevos funcionarios al escalafón así como el ascenso, rotación y traslado de los escalafonados serán propuestos por la Dirección de Recursos humanos a través de la Secretaria General y aprobados por la Junta de Calificaciones, de acuerdo con lo establecido en el presente Decreto. Las listas aprobadas serán elevadas al Poder ejecutivo a fin de dictarse los Decretos correspondientes". Entonces, realizamos dos acotaciones a este respecto: primero, el Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de su representante legal, admite, con lo sostenido en el escrito de contestación, su propia torpeza, al admitir que aun estando reglado el procedimiento no lo llevo a cabo y, segundo, dicho procedimiento (ascenso, rotación y traslado) está claramente reglado en un Decreto vigente, entonces, por que pasar por alto dicho mandamiento y hacer las cosas de la manera equivocada? Esto último nos lleva a la siguiente conclusión, si el procedimiento no se ajustó a lo establecido para el mismo entonces el acto deviene irregular. Tal como la ley obliga a los jueces a motivar sus fallos, la ley obliga a la Administración Pública a motivar sus decisiones, de tal forma que, sometido a análisis, se observen sus bases, razonables o no. En el caso de autos, la motivación o razonamiento, antecedente de hecho o de derecho, no existe, pues no hay una recomendación de la Dirección de Recursos Humanos ni una resolución de la Junta de Calificaciones y, consecuentemente, se encuentra ausente en el Decreto cuestionado. Por tanto, y luego del análisis exhaustivo precedente, en base a las argumentaciones de la demanda, las de la demandada y a las pruebas ofrecidas y diligenciadas obrantes en autos, las disposiciones legales y los antecedentes jurisprudenciales citados, corresponde hacer lugar a la demanda contencioso administrativa instaurada por el actora y, en consecuencia, revocar el Decreto del Poder Ejecutivo No 1774 de fecha 7 de abril de 2009, en su artículo 2 y ordenar la reposición del Sr. Jorge Agustín Valenzuela Aguayo en el cargo de Director o designarlo en otro cargo similar de igual categoría y remuneración, considerando la equivalencia de los cargos, cuyas funciones se prestan localmente en la Cancillería. En cuanto a los salarios del accionante, se resuelve que su empleadora le abone la diferencia positiva que surja, excepto en el periodo comprendido entre los meses de Junio/2009 a Junio/2010, en razón del permiso sin goce de sueldo solicitado por el accionante y concedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores por Resolución No 493 de fecha 29/05/2009, hasta el momento de su efectiva reposición en el cargo o su designación en otro igual o similar, oportunidad en que, de acuerdo a la categoría que se le asigne, percibirá el salario presupuestado al mismo. En cuanto a las costas, las mismas deberán ser impuestas a la demandada. ES MI VOTO. A SU TURNO LOS MIEMBROS MAGISTRADOS AMADO VERON DUARTE y ARSENIO CORONEL BENITEZ DIJERON: Que se adhieren al voto del Miembro preopinante por sus mismos fundamentos. Con lo que se dio por terminado el acto previa lectura y ratificación del mismo firman los Excmos. Miembros del Tribunal de Cuentas Segunda Sala, por ante mí, el Secretario Autorizante, quedando acordada la Sentencia que inmediatamente sigue: ACUERDO Y SENTENCIA N°: 55/11.- VISTO: El mérito que ofrece el Acuerdo y Sentencia y sus fundamentos EL TRIBUNAL DE CUENTAS 1) HACER LUGAR, a la demanda contencioso administrativa instaurada por el Sr. JORGE AGUSTIN VALENZUELA AGUAYO contra el Decreto No 1774, NUMERAL 2, de fecha 7 de abril de 2009, dictado por el Poder Ejecutivo y, en consecuencia. 2) DIPONER, la reposición del Sr. Jorge Agustín Valenzuela Aguayo en el cargo de Director o designarlo en otro cargo similar de igual categoría y remuneración, considerando la equivalencia de los cargos, cuyas funciones se prestan localmente en la Cancillería. 3) DISPONER, que la empleadora abone la diferencia positiva que surja de salario, excepto en el periodo comprendido entre los meses de Junio/2009 a Junio/2010, en razón del permiso sin goce de sueldo solicitado por el accionante y concedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores por Resolución No 493 de fecha 29/05/2009, hasta el momento de su efectiva reposición en el cargo o su designación en otro igual o similar, conforme el exordio de la presente resolución. 4) IMPONER, las costas a la demandada. 5) ANOTESE, regístrese y remítase copia a la Excma. Corte Suprema de Justicia. Ante mí:
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